Agir pour la réforme de l’Ecole nationale d’administration

Association loi 1901

www.aprena.org

L’Association pour la réforme de l’ENA, créée en 2001 à l’initiative de fonctionnaires ayant suivi la formation initiale dispensée à l’ENA et d’élèves en cours de formation, est née du constat de l’échec de l’ENA par rapport aux objectifs qui lui avaient été assignés en 1945. Trois symptômes illustrent cet échec :

-          des critiques extérieures régulières et parfois virulentes sur la place de l’ENA dans la société ;

-          une contestation récurrente par les promotions successives de la formation dispensée à l’ENA ;

-          la multiplication ces dernières années de tentatives de réforme de l’école, toutes infructueuses.

L’APRENA plaide pour une réforme en profondeur de l’Ecole nationale d’administration, afin de sortir du cadre convenu du recrutement et de la scolarité actuels, pour diversifier les profils des cadres de la fonction publique et proposer aux élèves une véritable formation, répondant aux besoins de l’administration du 21^ème siècle et rompant avec des traditions passéistes.

L’APRENA ne dissocie pas la réforme de l’ENA de la modernisation de l’Etat : l'ENA doit adapter sa formation aux enjeux de la réforme de l'Etat ; et doit apporter sa pleine contribution à la modernisation de la fonction publique.

Sommaire 

1)   Un constat accablant    

2)     Une réforme indissociable de la réforme de l’Etat   

3)   Le projet de réforme de l’APRENA                                   

- Principes et objectifs de la réforme                                     

- Deux ruptures essentielles : la suppression de l’accès direct aux grands corps et la suppression du classement                       

- Vingt propositions à appliquer immédiatement                      

- Quatre orientations pour la réforme de l’encadrement de la fonction publique                                                                              

- Détail des propositions.                                                       

* Le recrutement (propositions 5 à 7)                             

* Le projet pédagogique et l’organisation de la scolarité (propositions 8 à 16)                                                    

* L’affectation (propositions 1 à 4)                               

* L’organisation de l’école (propositions 17 à 20)             

Il était indiqué dans l’exposé des motifs de l’ordonnance de 1945 relatif à la création de l’ENA que « l'école doit apprendre à ses hauts fonctionnaires le sens de l'Etat ; elle doit leur faire comprendre les responsabilités de l’Administration (…). Elle doit faire plus (…), elle doit donner à ses élèves le goût de quelques qualités maîtresses : le sens de l'humain qui infuse la vie à tout travail, le sens de la décision qui permet, après avoir pesé le risque, de la prendre, le sens de l’imagination qui ne craint aucune audace, aucune grandeur ».

Les fondateurs de 1945 souhaitaient une école ouverte sur la société : « La variété du recrutement, la maturité déjà acquise par la plupart des élèves, la volonté de les faire participer, par de nombreux stages aux difficultés de la vie, autant d’éléments qui éviteront à l’école de devenir une chapelle fermée ».

Ils rejetaient « un esprit de castes qui pervertirait l’administration » et appelaient de leurs vœux un recrutement et une scolarité démocratisés et soustraits aux corporatismes : l’ENA « est un établissement d’application qui rassemble sous une même discipline des élèves déjà formés soit par l’enseignement supérieur, et notamment par les instituts, soit par les fonctions administratives qu’ils auront exercées auparavant. Ces deux catégories d’élèves seront recrutées par des concours distincts quoique apparentés. Cette dualité de concours n’a nullement pour objet de créer au sein de l’école deux catégories, mais de garantir un certain nombre de places aux candidats, qui issus de l’administration, risquent d’être moins bien entraînés aux épreuves scolaires d’admission. Une fois le seuil franchi, plus rien ne distinguera les élèves, quelle que soit leur origine ».

Près de soixante ans plus tard, l’échec est patent :

- La démocratisation du recrutement à l'ENA ne s’est pas réalisée, tandis que les concours d'entrée restent marqués par un académisme qui renforce la fermeture de l'école et l'éloigne de sa vocation professionnelle.

·       Les admis issus des couches moyennes et populaires sont largement sous-représentés.

·       Le nombre de candidats aux concours d'entrée reste relativement faible ; les mécanismes d’auto-censure pèsent lourdement.

·       Les profils « instituts d’études politiques » et « écoles de commerce » sont sur‑représentées parmi les admis au concours externe ; la grande majorité des élèves issus du concours interne et du troisième concours sont quant à eux passés par la préparation parisienne organisée par le ministère des finances.

·       Les épreuves sont pour la plupart très scolaires, alors qu’il s’agit d’un recrutement de nature professionnelle.

·       Les jurys ne comprennent aucun professionnel du recrutement.

- L’ENA est devenue une machine à (mal) classer :

·       La finalité de la scolarité dispensée à l’ENA est aujourd’hui de sélectionner la vingtaine d’élèves qui intègre chaque année les corps « prestigieux ». Intégrer l’ENA à l’issue d’un concours sélectif, c’est finalement acquérir le droit de concourir pour un deuxième concours qui tait son nom : le classement de sortie.

- le classement pervertit le contenu et la nature des enseignements :

·       La course au classement encourage le conformisme et l’individualisme ainsi qu’une attitude consumériste des élèves.

·       Le classement conditionne le contenu pédagogique de la scolarité. La formation, académique et segmentée, fait peu de place aux réflexions transversales sur l'administration publique et aux travaux collectifs.

·       Bien qu’elle soit une école d'application, l'ENA ne répond pas aux besoins des administrations et aux attentes professionnelles des élèves, français et étrangers.

·       L'école est fermée sur elle-même : les enseignants sont majoritairement des anciens élèves, l'école entretient peu de collaborations avec d’autres écoles de service public et avec le monde de la recherche.

- L’accès direct aux grands corps renforce les corporatismes :

·       L’accès direct aux corps d’inspection (IGF/IGA/IGAS) et aux hautes juridictions administratives et financières (Conseil d’Etat, Cour des comptes), sur la base d’épreuves essentiellement académiques, contribue à figer les situations de chaque fonctionnaire issu de l’ENA en fonction de son rang de classement de sortie de l’école, en dehors de toute logique de compétence professionnelle ou d’intérêt personnel.

·       Les élèves en fin de scolarité n’arbitrent que très rarement en fonction de leurs goûts, de leurs convictions. Les premiers du classement optent pour les corps « prestigieux » qui offrent les possibilités de carrière les plus ouvertes.

- Le classement nie la diversité des élèves de l’école

·       L’argument incantatoire selon lequel le classement est le seul mode républicain d’affectation des élèves à leurs postes est sans fondement. Le classement, mode simpliste d’affectation, nie la double diversité qui caractérise l’ENA : celle des élèves qui y entrent et celle des carrières proposées à la sortie.

·       Le classement, fondé sur des épreuves ponctuelles et des critères éloignés des réalités de l’action administrative, ne permet pas d’appréhender la motivation, les compétences, l’expérience professionnelle et le niveau de responsabilités antérieures.

·       L’uniformité des profils et des expériences des vingt premiers de même que la faible présence dans les vingt premiers d’élèves issus des concours internes et troisième concours en témoigne. Le classement unique, efficace pour affecter des fonctionnaires à des postes homogènes, perd de sa pertinence dans le cas de l’ENA.

avec un tel bilan, Toute autre école aurait disparu

L’ENA doit donc être réformée en profondeur afin de former des fonctionnaires aptes à porter la réforme de l’Etat et à répondre aux nouvelles attentes de la société.

L’ENA doit former des acteurs de la réforme de l’Etat

La réforme de l’ENA ne peut ignorer les enjeux auxquels est confronté l’Etat aujourd’hui, et doit y préparer les cadres de l’administration :

·       l'évolution des rôles traditionnels de l’Etat, liée à la construction européenne, à la décentralisation, à la déconcentration, aux privatisations, aux délégations de service public aux associations… qui concourent à l'émergence d’un Etat régulateur et partenaire ;

·       les nouvelles missions confiées à l’Etat, dans un contexte de crise démocratique et de déchirement du tissu social : lutte contre les exclusions, intégration de tous les territoires, y compris les plus en difficulté…

·       la montée des demandes des citoyens / usagers sur l’efficacité du secteur public ;

·       le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats, moins axée sur le respect scrupuleux de la procédure que sur un pilotage par objectifs, avec une responsabilisation accrue de chaque échelon, dont atteste l’adoption de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances ;

·       les tensions démographiques sur le recrutement qui doivent conduire à élargir et professionnaliser la sélection des futurs fonctionnaires, dans un contexte de concurrence avec le secteur privé sur le marché du travail ;

·       les difficultés persistantes à concevoir, organiser et réaliser la réforme de l’administration, avec pour symbole l’échec de la réforme de Bercy en 2000.

Dans cette perspective, l’APRENA considère que l'ENA doit passer d’un modèle privilégiant, dans la sélection et la formation des élèves, les capacités d’analyse, de synthèse et de conseil du pouvoir à un modèle fondé d’abord sur les capacités à conduire des projets collectifs, à proposer des politiques publiques opérationnelles et à les mettre en œuvre, en particulier en étant capable d’animer des équipes, d’adhérer à un système d’évaluation basé sur des objectifs précis et de rendre des comptes.

L’argument le plus fréquemment avancé par les détracteurs d’une réforme en profondeur de l’ENA tient à la qualité du travail accompli dans leurs fonctions par les femmes et les hommes que l’école a formés. L’argument a ses limites : les difficultés récurrentes rencontrées par l’Etat pour se réformer et s’adapter aux besoins de la société tendent à démontrer que la capacité des cadres de l’administration à conduire le changement est en cause, même si leur qualité de gestionnaire ne l’est pas nécessairement.

Pour reprendre la conclusion d'une tribune de l’Aprena, parue dans Libération, il s'agit de cesser « de fabriquer des conseillers du prince, pour former, en s’appuyant sur certaines qualités maîtresses  - le sens de l’humain, l’imagination, la capacité de décision, le courage -  des managers publics qui sauront préparer et accompagner la réforme de l’Etat. »

La réforme de l’ENA doit contribuer à la modernisation de la fonction publique française et en devenir un symbole

La réflexion sur le recrutement, la formation et l'affectation à la sortie de l'ENA est indissociable des débats en termes d'organisation et de gestion des ressources humaines au sein de l’Etat et plus généralement de l’administration publique. Sur plusieurs questions d’intérêt général, la réforme de l’ENA doit contribuer à faire progresser la modernisation de la fonction publique, au lieu d’être le symbole de l’incapacité de l’administration à se réformer :

·       L’existence de multiples corps a-t-elle encore un sens ? Les avantages attachés aux statuts sont-ils toujours justifiés ? La mobilité entre les corps et entre les fonctions est-elle satisfaisante ? L’appartenance à un corps doit-elle déterminer la possibilité d’accès à telle ou telle fonction ?

·       Comment organise-t-on la carrière des cadres de la fonction publique ? Quelle place accorder à l’ancienneté, au mérite ? Faut-il favoriser la promotion interne par concours ou par recrutement au tour extérieur ? Comment valoriser la diversité des expériences et les parcours atypiques?

·       Comment favoriser et valoriser les échanges entre la fonction publique d’Etat, la fonction publique territoriale, la fonction publique hospitalière et la fonction publique communautaire ?

·       Comment faire une place dans l’encadrement de l’Etat aux personnes venant d’autres horizons, administrations étrangères, entreprises, secteur associatif… ?

L’ENA a d’autant plus vocation à apporter sa contribution à la modernisation de l’administration publique qu’elle ne saurait se réduire à la seule formation initiale des cadres de la fonction publique d’Etat française :

·       L’ENA a une mission de formation permanente des cadres de la fonction publique, à chacune des étapes importantes de leur carrière et quel que soit leur ministère, qui doit être confortée et développée ;

·       La vocation internationale de l’ENA s’est renforcée depuis la fusion avec l’Institut international d’administration publique. Cette vocation doit l’obliger à offrir une formation de qualité aux nombreux ressortissants étrangers, fonctionnaires ou étudiants, qu’elle accueille chaque année et à développer la dimension internationale de la formation dispensée aux élèves français (administration comparée, politiques européennes, action internationale des administrations françaises).

·       L’ENA s’insère dans un réseau d’écoles de formation des cadres de l’administration publique, en France[1] et en Europe, avec qui elle doit partager les mêmes préoccupations de formation de cadres de l’administration aptes à répondre aux besoins de la société. Elle doit se rapprocher de ces écoles, multiplier avec elles les échanges et contribuer ainsi à décloisonner en amont l’administration française.

La réforme de l‘ENA ne constitue qu’un élément parmi tant d’autres de l'ambition de rénovation des modes d’organisation et de fonctionnement de l’Etat. Mais parce qu’elle a une dimension symbolique, et parce qu’une ENA rénovée pourrait servir de levier à la modernisation et former des acteurs de la conduite du changement, au lieu de prédisposer les fonctionnaires à un conservatisme de bon aloi, cette réforme est aussi nécessaire qu’urgente.

Il est temps de mettre fin à la pratique des réformettes de l'ENA dont le seul objectif est que rien ne change dans l'intérêt bien compris des corporatismes les plus conservateurs.

L’APRENA, partant des principes qu’elle considère comme essentiels, fixe cinq objectifs à la réforme, et préconise deux ruptures essentielles, préalables à toute réelle réforme.

Elle propose vingt mesures à prendre immédiatement, qui prendront tout leur sens si elles s’accompagnent de quatre grandes orientations de réforme de l’encadrement de la fonction publique.

Ces propositions sont présentées de façon synthétique, avant d’être développées pages 12 et suivantes.

·       l'égalité des chances

·       la neutralité de la fonction publique

·       le caractère d'école interministérielle d'application et de formation permanente

1-      Démocratiser et professionnaliser le recrutement 

2-      Ouvrir les enseignements de l’ENA aux évolutions de l'environnement de l'Etat - construction européenne, décentralisation, mondialisation - et aux mutations de l'action publique

3-      Professionnaliser la formation pour faire des cadres de la fonction publique un levier essentiel de la réforme de l’Etat.

4-      Prendre en compte les expériences et les attentes professionnelles des élèves pour leur permettre de définir un véritable projet professionnel qui allie leurs aspirations et les besoins des administrations.

5-      Participer au décloisonnement de l’encadrement de l’administration et à la modernisation des carrières des cadres du secteur public

·       Remettre en cause le classement comme mode d'affectation pour privilégier les compétences et les motivations dans le choix du poste et la sélection des candidats.

·       Supprimer l’accès direct aux grands corps et réduire à trois les corps de débouchés de l’ENA : administrateurs civils, magistrats financiers et magistrats administratifs.

Pour donner à l'ENA la liberté pédagogique nécessaire à l'accomplissement de sa mission de formation, il est aujourd'hui indispensable de procéder à ces deux ruptures avec le système actuel.

Les questions du classement et de l'accès direct aux grands corps sont en effet au coeur des propositions de réforme de l'ENA formulées par les élèves depuis de nombreuses années. Cependant, ces deux questions semblent relever du tabou absolu. Systématiquement, les réformes de l'ENA ont évité de se pencher sur les effets pervers du modèle actuel et se sont contentées de modifier le nombre des matières et la répartition des coefficients : en un peu plus de cinquante ans d'existence, l'ENA a connu 22 réformes paramétriques (probablement un record d'inefficacité en matière de réforme dans l'administration publique).

La dernière réforme -initiée en 1998 et conclue en 2002- est révélatrice de ce refus de s'attaquer aux questions-clés de la scolarité à l'ENA. Le rapport de Mme Puybasset[2] reconnaissait le « caractère central du classement direct dans les grands corps » [3] mais faisait explicitement le pari de réformer en profondeur les objectifs, le contenu et les méthodes de la scolarité sans toucher au classement et à l’accès direct aux grands corps [4].

Quatre ans après la publication de ce rapport, la réforme adoptée par le conseil d'administration de l'école, dans le cadre étroit déterminé par le classement et l'accès direct aux grands corps, avait laissé de côté la plupart des orientations proposées par Mme Puybasset, et les rares innovations retenues ont contribué à la contestation des élèves, inquiets de leurs conséquences sur le classement.

Il convient d’en tirer toutes les conséquences et de marquer les deux ruptures préconisées : il est inconcevable que la logique des corps continue à inhiber le débat sur la nécessaire réforme de l’ENA.

Ces quatre orientations constituent le cadre nécessaire à la réalisation des objectifs que l’Aprena assigne à la réforme de l’ENA, qui ne sont pas dissociables des ambitions de modernisation de l’Etat.

Le recrutement

(propositions 5 à 7)

Le recrutement de l’ENA est une fonction stratégique pour l’Etat à plusieurs égards. A travers ses trois concours, il assure la diversité des origines, des profils de formation et des compétences professionnelles des corps d’encadrement de la fonction publique. Il ouvre également l’accès à des carrières longues et à des fonctions d’encadrement dans lesquelles les anciens élèves de l’ENA participent à la définition et à la mise en oeuvre des politiques publiques. Ces implications justifient que le concours soit largement ouvert et centré sur les besoins professionnels des administrations.

Cependant, le constat que l'on peut dresser sur les concours actuels est inquiétant au regard de ces exigences :

- à la différence de concours équivalents, dans la fonction publique française, dans les pays européens ou à la commission européenne, le nombre de candidats aux concours de l'ENA est faible (quelques centaines contre plusieurs milliers ailleurs). Par conséquent, le taux de sélectivité est relativement bas et l'auto-censure sans doute plus élevée qu'ailleurs.

- le profil des élèves est très homogène pour le concours externe (IEP Paris, écoles de commerce) malgré une ouverture théorique très large ; les élèves du concours interne et du troisième concours sont quant à eux majoritairement issus de la préparation parisienne organisée par le ministère des finances (IGPDE, ex-CFPP) ;

- la démocratisation du recrutement, réelle aux débuts de l'école, est en régression depuis plusieurs années, avec des résultats accablants : sur-représentation des classes supérieures de la société parmi les reçus, sous-représentation des femmes et des jeunes issus de l'immigration ou des DOM-TOM, sur-représentation de la région parisienne…

- les épreuves restent très académiques par leur contenu et par les critères de sélection, malgré la nature de recrutement professionnel du concours.

- la nature académique du concours est renforcée par l'absence totale de professionnels du recrutement dans les jurys, en dépit des implications à long terme pour l'Etat du recrutement de jeunes étudiants ou professionnels à des niveaux de responsabilité élevés.

Parce qu’ils sont un recrutement professionnel et non une nouvelle sélection académique, les concours de l’ENA doivent être professionnalisés, sans remettre en cause le principe d’égalité des chances du concours républicain. Ce principe, essentiel pour assurer la légitimité de l’ENA, doit au contraire être conforté en élargissant réellement le recrutement des trois concours, pour assurer la diversité des profils et des compétences  et démocratiser l’appareil de l’Etat.

L’Aprena est consciente que la démocratisation de l’accès à l’ENA renvoie plus généralement à la démocratisation de l’enseignement supérieur. Elle poursuit sa réflexion sur le sujet, mais entend proposer des pistes de réforme à court terme.

Quels candidats veut-on ?

Il paraît essentiel d’établir, notamment à l’attention des jurys, les profils des candidats que l’Etat recherche pour occuper les fonctions ouvertes à la sortie de l’ENA, ainsi que les différentes qualités et compétences qui seront évaluées au cours des épreuves.

Profils des candidats :

·       Novices professionnellement ou expérimentés possédant des compétences diversifiées acquises dans l’administration ou le secteur privé

·       Animés d’un esprit de service public

·       Disposant d’un potentiel important de progression et des capacités nécessaires pour occuper des fonctions d’encadrement

Qualités et compétences requises :

·       Maîtrise d’une ou plusieurs matières fondamentales (droit/économie ; questions européennes/questions sociales)

·       Capacités d’expression écrite et orale

·       Capacités de raisonnement et de réflexion stratégique

·       Capacités d’action collective

·       Capacités d’imagination, d’innovation et de réactivité

·       Capacités de communication et de négociation

Comment les faire venir ?

Pour relever le taux de sélectivité de l’ENA, élargir le vivier des candidats à de nouveaux publics et démocratiser le recrutement, plusieurs mesures sont indispensables, notamment pour abaisser les différentes barrières à l'entrée (socio-culturelles et académisme des épreuves) : 

Þ  Amplifier les actions de communication en amont, dans les universités et les lycées, et auprès de l’ensemble des agents publics pour le concours interne ; développer la politique de bourses.

Þ  Face aux tensions démographiques sur le recrutement, envisager de rééquilibrer le poids respectif des trois concours.

Þ  Réduire les barrières à l’entrée :

·       réduire la part des matières techniques qui tendent, par leur nombre, à décourager de nombreux candidats et à privilégier les formations IEP ;

·       envisager une baisse du nombre d’années d’expérience requises pour le concours interne à 4 ans (comme au CNESSS par exemple) et le 3^ième concours à 5 ans ;

·       proposer des postes à la sortie qui tiennent compte du parcours antérieur et des souhaits exprimés par les élèves ;

·       réduire la durée de la scolarité et les sujétions consécutives à l'organisation du calendrier et aux diverses localisation de la scolarité ;

·      améliorer la prise en compte de l'expérience professionnelle antérieure dans l’évaluation ;

·       repenser des modalités de rémunération et de déroulement de carrière après l’ENA qui ne désavantagent pas trop lourdement les anciens élèves les plus âgés (reprises d’ancienneté, aménagement de certaines conditions d’ancienneté pour l’accès à certains postes…), toutes les conséquences n’ont pas été tirées de la suppression de la limite d’âge à l’entrée à l’ENA, qui est dès lors un trompe-l’œil.

Comment les évaluer ?

Þ  Diversifier et professionnaliser les critères de sélection : motivation -  imagination - capacités pratiques - action collective - capacités intellectuelles -connaissances techniques - motivation - comportement en groupe - expression orale et écrite - communication -  expérience et compétence professionnelles.

Þ  Professionnaliser les jurys en incluant, dans les oraux, des professionnels du recrutement.

Þ  Équilibrer le poids des différents critères de sélection en introduisant de nouvelles épreuves. Plusieurs innovations pourraient être introduites, notamment en s'inspirant des exemples étrangers, comme une épreuve collective destinée à apprécier les capacités d’adaptation et d’action au sein d’un groupe et les capacités pratiques du candidat.

            Enfin, en liaison avec la DGAFP, l’ENA doit évaluer l'impact de la future réforme aux différentes étapes du recrutement (inscription / présence aux épreuves / admissibilité / admission), en fonction du maximum de critères (CSP, sexe, origine géographique, formation initiale, etc.)

Le projet pédagogique de l’ENA et l’organisation de la scolarité

(propositions 8 à 16)

Après le recrutement des élèves, la formation est la raison d'être de l'ENA. Cette formation, commune aux élèves issus des trois concours, poursuit plusieurs objectifs exposés dans l’ordonnance de 1945 relative à la création de l’ENA : 

« l'école doit apprendre à ses hauts fonctionnaires le sens de l'Etat ; elle doit leur faire comprendre les responsabilités de l’Administration (…).

Elle doit faire plus (…), elle doit donner à ses élèves le goût de quelques qualités maîtresses : le sens de l'humain qui infuse la vie à tout travail, le sens de la décision qui permet, après avoir pesé le risque, de la prendre, le sens de l’imagination qui ne craint aucune audace, aucune grandeur. ... 

La variété du recrutement, la maturité déjà acquise par la plupart des élèves, la volonté de les faire participer, par de nombreux stages aux difficultés de la vie, autant d’éléments qui éviteront à l’école de devenir une chapelle fermée ».

Pour rester fidèle aux objectifs de l’ordonnance de 1945, l’Aprena propose un projet pédagogique pour l’ENA dont les objectifs sont de :

Ø Préparer aux fonctions d’encadrement : gestion des ressources humaines, animation d’équipe, conduite de projets, stratégies de changement...

Ø Former des gestionnaires publics : contrôle de gestion, évaluation des performances, sens de l’intérêt général

Ø Préparer des acteurs de la réforme de l'Etat, capables de réflexion stratégique, ayant des capacités opérationnelles dans la conduite des politiques publiques et attentifs aux demandes des usagers/citoyens

Ø Ouvrir la réflexion des élèves sur les débats de société: questions sociales, environnementales, culturelles, éthiques

Ø Introduire une réflexion sur les questions déontologiques, du rapport à l'autorité politique, de la gestion des relations avec les usagers et avec les organisations intermédiaires (partenaires sociaux, associations, etc.)

1) Les choix pédagogiques

Le caractère d'école d'application et la nécessité de conduire un projet pédagogique de haut niveau appellent un certain nombre de choix pédagogiques structurants :

Þ  Constituer une équipe pédagogique pluridisciplinaire. Dans chaque domaine d'enseignement, ces experts pédagogiques auraient notamment pour mission de participer à la sélection des intervenants et à la co-production des cas d'étude.

Þ  Mettre en place, dans quelques matières, des chaires annuelles, ouvertes à des universitaires ou à des fonctionnaires qui seraient chargés d'enseigner, assistés d'intervenants praticiens. Ces équipes conduiraient parallèlement des études pour le compte de l'école, de façon à la doter de ce pôle d’expertise et de recherche qui lui fait largement défaut aujourd’hui.

Þ  Inscrire la scolarité dans une logique professionnalisante, à partir d'un référentiel des métiers et des compétences, mais aussi de valeurs déontologiques et d’une réflexion sur les critères et les modalités de l’évaluation.

Þ  Rapprocher la formation permanente et la formation continue en établissant des sessions et des travaux communs aux différents publics de l'école, et en introduisant l’obligation de suivre des modules de formation permanente à certaines étapes de la carrières (accès à des fonctions d'encadrement, à des fonction d'inspection).

Þ  Etablir une interactivité entre la recherche et la formation sur les thèmes suivants : action publique, management public, politiques sociales, développement durable, réforme des services publics au service de l’usager.

Þ  Favoriser les échanges avec les autres fonctions publiques (communautaire, territoriale, hospitalière ou parlementaire), notamment avec des conférences communes, des simulations permettant l'inversion des rôles, des enseignements conjoints.

Þ  Organiser des collaborations avec d'autres écoles de service public, en France et à l'étranger (échange de professeurs, séminaires communs, travaux collectifs).

Þ  Ouvrir la scolarité aux autres acteurs des politiques publiques (entreprises, collectivités territoriales, associations, syndicats, usagers) : séminaires, enseignants, débats...

La dimension internationale et la construction européenne, cruciales pour l’action au quotidien des collectivités publiques françaises, doivent être placées au cœur de la scolarité.

Þ  Favoriser les échanges avec des institutions étrangères (administrations, écoles de service public, universités) : stages, intervenants, cas d’études....

Þ  Valoriser les expériences des élèves étrangers des différents cycles

Þ  Développer les stages et les séminaires dans les institutions européennes

2) Les méthodes pédagogiques de l’ENA

Ces méthodes doivent évoluer, pour professionnaliser l’enseignement et apporter, comme le veut son caractère d’école d’application, des techniques concrètes aux élèves :

Þ  Développer les formations individualisées, par groupes de niveau, en réalisant dès avant le départ en stage un bilan de compétences.

Þ  Diversifier les outils pédagogiques (simulations, projets collectifs, débats, retours d'expérience), sur le modèle du séminaire de négociation actuel, et adapter les méthodes d'évaluation aux compétences concernées par l'enseignement.

Þ  Conformément à la logique d'une école d'application, tirer parti du fait que les élèves (internes, 3ème concours, externes, élèves étrangers) sont déjà formés par leur parcours scolaire et universitaire et/ou par leur parcours professionnel antérieur : leur demander d’intervenir dans les enseignements, d’animer des tables rondes, etc.

Þ   Privilégier les études de cas de politiques publiques, dans toutes leurs dimensions (de la conception à l’évaluation), en multipliant les points de vue et en diversifiant les champs de l'action publique considérée.

Þ  Substituer à la logique cloisonnée des enseignements par discipline une organisation des enseignements faisant place à l'interministériel et structurée autour des différentes étapes des politiques publiques, avec le cas échéant des modules ramassés sur quelques journées.

Þ  Développer les aspects pédagogiques des stages et lier ceux-ci aux enseignements, conformément au principe d'une école d'application, notamment en organisant une alternance stages/études et en s'appuyant, dans la scolarité, sur les apprentissages des stages.

Þ  Favoriser le travail de suivi dans la durée de certaines questions de préférence au modèle du dossier ponctuel qui incite au « je n'y connais rien, mais je sais tout ».

Méthodes pédagogiques pour les stages

Þ  Diversifier les types de stages : entreprises, associations, administration étrangère, administration centrale, services déconcentrés de l’Etat, établissements publics, collectivités locales, administration étrangère ; institution internationale…

Þ  Créer les instruments (bilan de compétence, cahier des charges du stagiaire, lettres de mission pour le maître de stage et le stagiaire, évaluation concertée maître de stage, école et élève) permettant à l'élève de tirer tout le profit possible de cette expérience.

Þ  Permettre l'individualisation des affectations : diversité des lieux et des types de stage, transparence de la procédure d'affectation.

Þ  Relier la période de stage aux enseignements : lier les échanges d'expérience aux enseignements, maintenir la visibilité des sujets de séminaire avant le départ en stage.

Þ  Evaluer les stages des élèves en concertation et en progression et non pas unilatéralement et de façon statique (notamment avec un premier retour par la direction des stages entre les deux stages).

Þ  Instituer une évaluation des maîtres de stage comme c'est le cas pour tous les autres enseignements délivrés par l'Ecole.

3) L’organisation de la scolarité

L’ENA forme des élèves qui occuperont, dans les différents domaines d’action de l’Etat, trois grands  types de fonctions :

-     contrôle juridictionnel, administratif ou financier ;

-     audit, évaluation et conseil ;

-     définition et conduite de politiques publiques.

Devant cette variété de fonctions et de domaines d’action (finances, diplomatie, administration territoriale, affaires sociales...), l’ENA n’a jamais réussi à construire une formation de cadre généraliste, amené à exercer au cours de sa carrière plusieurs métiers, dans des domaines variés.

Elle a, jusqu’à présent, conçu la scolarité comme un empilement de matières - questions internationales, administration territoriale, droit et textes administratifs, fiances publiques...- dont l’enseignement est confiée aux membres d’un corps ou d’une direction ministérielle (questions internationales aux diplomates, finances publiques à la direction du budget, droit au Conseil d’Etat). Cette logique de segmentation apparaît très insatisfaisante et éloignée des attentes professionnelles des élèves.

Pour construire un parcours de formation de cadre généraliste, préparé à ses premières fonctions, il paraît indispensable de construire une scolarité en trois temps. Les stages prendraient place au milieu de chaque module :

Un module commun centré sur la définition et la conduite de politiques publiques pour former :

Des fonctionnaires ayant le sens du service public

Histoire de l’administration, débats sur l’action publique, évolution des relations Etat-usagers, déontologie et responsabilité des fonctionnaires

Des gestionnaires publics

Elaboration de textes législatifs et réglementaires, techniques de gestion budgétaire

Des responsables de politiques publiques

Pilotage stratégique, gestion des ressources humaines, contrôle de gestion, démarche qualité, contrôle interne, évaluation...

Des acteurs de la réforme de l'Etat

Administration comparée, conduite du changement, services à l'usager, organisation des services, gestion de projet, administration électronique, cas de réforme.

Stage en administration centrale ou dans un établissement public ayant un  projet de changement

Un module commun centré sur la dimension européenne et l’action internationale

Droit et Institutions européennes, analyse des politiques européennes, négociation européenne,

Action internationale, grands enjeux mondiaux

Enseignement de langues, par groupes de niveaux, en liaison avec les enseignements internationaux (interventions en langue étrangère, négociation en anglais...)

Stage dans une organisation internationale, dans des administrations étrangères, dans les institutions de l’Union européenne (Cour de Justice, Commission, Conseil, Parlement), au SGCI et auprès des représentations permanentes de la France.

Un module spécialisé, organisé avec les administrations d’accueil et d’autres écoles de service public, après le choix du corps de sortie et du premier poste.

Pour les futurs administrateurs civils, managers publics :

Sociologie des organisations, gestion des ressources humaines, animation d'équipes, recrutement et évaluation des collaborateurs, communication, négociation (syndicats, partenaires publics et privés....), gestion de projet en partenariat (collectivités locales, associations...)

Stage en service déconcentré en situation de responsable d’équipe (privé ou public).

Pour les magistrats, administratifs et financiers :

Droit administratif, finances publiques, contrôle juridictionnel, administration territoriale, sensibilisation à la relation avec le juge judiciaire…

Stages en juridiction, collectivités locales, préfectures

Des modules spécialisés pour des fonctions spécifiques :

Notamment : économie appliquée pour les postes offerts à la sortie au ministère des finances, droit des collectivités locales pour les futurs sous-préfets (en liaison avec l’INET), droit social pour les affaires sociales (avec l’ENSP et le CNESS)....

Stages en petites entreprises, en établissements publics (ANPE, hôpitaux…), en collectivité locale, au Parquet....

L'affectation : quelles alternatives au classement

et à l'accès direct aux grands corps?

(propositions 1 à 4)

Pour répondre à cette question-clé, l'Aprena propose, dans la continuité des propositions formulées par le rapport du Commissariat général au Plan remis par M. Bernard Cieutat de :

Réduire l'accès direct à la sortie de l'ENA à trois corps

Þ  Seuls les corps des administrateurs civils, des magistrats des chambres régionales des comptes (CRC) et des magistrats des tribunaux administratifs (TA) seraient ouverts à la sortie de l'ENA. Les élèves seraient affectés dans les TA, les CRC et les services ministériels, en administration centrale ou dans les services déconcentrés.

Þ  Les auditeurs, inspecteurs, maîtres des requêtes... des hautes juridictions (Conseil d’Etat et Cour des Comptes) et des inspections (IGF, IGA et IGAS) seraient remplacés par des administrateurs civils ou des magistrats de TA ou de CRC, détachés dans le cadre de mobilités statutaire et fonctionnelle après avoir exercé, pendant deux ans au minimum après la sortie de l’ENA, des fonctions administratives ou juridictionnelles.

Þ  Les progressions de carrière se feraient essentiellement dans le corps de sortie. Pour le passage d'un corps à un autre (en 2ème ou 3ème carrière), en plus des procédures actuelles de passage en CAP, un comité de sélection interministériel examinerait les aptitudes des candidats sur la base de leur dossier professionnel, de leurs motivations, d’un bilan de compétence et d'épreuves ponctuelles. Pour le passage aux grades supérieurs du corps des administrateurs civils, un comité identique assurerait la constitution d'un vivier de hauts fonctionnaires appelés à occuper des emplois de direction. Les nominations à ces emplois de direction seraient également subordonnées à l’avis favorable d’un comité de sélection.

Supprimer le classement comme mode d’affectation

Þ  L'évaluation (adaptée aux nouveaux objectifs) serait maintenue comme outil pédagogique  et les redoublements possibles en cas d'insuffisance.

Þ  Les élèves choisiraient d'abord leur corps de sortie : administrateurs civils, magistrats financiers ou magistrats administratif, puis leur premier poste. Dans l’immédiat, pour les services des affaires étrangères, du commerce extérieur et la ville de Paris, comme pour le corps préfectoral aujourd'hui, les administrateurs civils seraient détachés dans les corps correspondants.

Þ  Le choix du premier poste se ferait en deux temps : les élèves exprimeraient leurs choix (après l’avoir préparé avec l’aide de divers outils mis à leur disposition par l’Ecole) ; en cas de candidatures multiples sur un poste, une commission de recrutement comprenant l’administration d’accueil et des représentants interministériels trancherait sur la base d’entretiens de recrutement (motivation, aptitudes), de l’expérience professionnelle et de l’évaluation des travaux réalisés pendant la scolarité.

Þ  Pour éviter des effets pervers, ce dispositif devrait être assorti de deux types d'obligation pour les administrations d'accueil :

·       Des critères d'âge et d'expérience pour une partie des recrutements (internes, 3ème concours et externes ; valorisation des expériences antérieures).

·       Des obligations chiffrées pour l’accueil des administrateurs d'autres ministères en mobilité à différents niveaux de responsabilité

L’organisation de l’école

(propositions 17 à 20)

            La réorganisation de la direction de l'école s'impose, pour tirer les conséquences des choix pédagogiques ci-dessus, et faire de l'ENA l'école de la nation, plutôt que l'école des grands corps de l'Etat.

1) Réforme du conseil d’administration :

·      Confier la présidence du conseil d'administration au ministre de la fonction publique

·       Elargir la composition du conseil d'administration aux parlementaires, à la société civile, à des personnalités qualifiés (notamment en matière de recrutement et de formation), à des fonctionnaires territoriaux et/ou hospitaliers, à des fonctionnaires d’autres pays européens. Les représentants des corps de débouchés seraient minoritaires.

2) Réforme de la direction

·       Créer une direction pédagogique regroupant les actuelles directions des études, des stages et de la formation permanente.

Elle serait chargée de la réflexion sur les programmes, de la co-préparation des cas d’étude, de la sélection des intervenants et des professeurs et de la participation de l’école aux différents réseaux pédagogiques (en France et à l’étranger).

·      La direction des relations internationales serait maintenue

·      Créer une direction des concours et une direction administrative

·      Créer une direction de la recherche en sciences administratives

Elle serait chargée de l'accueil de professeurs et fonctionnaires étrangers, des publications, et mènerait un travail étroit avec les administrations (études publiques) et la direction de la pédagogie (études de cas, réseaux d’intervenants....).

·      Créer un service de l'évaluation de la formation et du recrutement

·      Créer un service de suivi des élèves

En liaison avec la DGAFP, il serait chargé d'organiser la mise en place d’une formation continue à chaque étape de la carrière. Ce service organiserait notamment la réunion des promotions, deux ans après leur sortie, pour évaluer rétrospectivement la formation ainsi que leurs besoins de formation continue.

3) Création d’un conseil pédagogique

·       Il serait composé de responsables des ressources humaines des trois corps de débouché, de professionnels de la pédagogie et de l’évaluation, de représentants interministériels (DGAFP, PM..), de représentants d’autres écoles administratives...

·       Il serait chargé de définir les grilles de compétences attendues des futurs hauts fonctionnaires, de valider le projet pédagogique présenté par la Direction de l’école, d’évaluer l’activité pédagogique de l’école.